Stručni članak: "Stajališta o novim izmjenama Zakona o javnoj nabavi"

Pripremila i obradila, Vlatka Kos

Listopad 2024.

Izvor: Američka gospodarska komora u Hrvatskoj: „Prijedlozi za izmjene Zakona o javnoj nabavi“ (dostupno na poveznici: https://www.amcham.hr/novo-stajaliste-prijedlozi-za-izmjene-zakona-o-javnoj-nabavi-n1379)

U posljednje vrijeme se među teoretičarima i praktičarima u javnoj nabavi govori o mogućim izmjenama Zakona o javnoj nabavi, jer je zamijećeno da u sustavu javne nabave postoji određeni prostor za poboljšanje što zasigurno osjećaju i naručitelji i ponuditelji.

Osim što je pravilno i transparentno provođenje postupaka javne nabave ključno za očuvanje povjerenja u sustav,  javna nabava nam omogućuje učinkovito korištenje javnih sredstava pri tome osiguravajući najbolju vrijednost za novac prilikom nabave roba, usluga i radova. Uređeni sustav nabave potiče zrelo i realno (a ne prividno) tržišno natjecanje.

Nabava čini značajan dio BDP-a te omogućava malim i srednjim poduzećima stvaranje novih poslovnih prilika i razvijanje poslovanja kako je detaljno obrazloženo i naglašeno u samoj Direktivi o javnoj nabavi.

I naposljetku, osim borbe protiv korupcije, kroz nabavu ostvarujemo ciljeve javnih politika, promicanje održivog razvoja, smanjenje utjecaja na okoliš i povećanje društvene odgovornosti poslovanja, odnosno sve navedeno je svakom naručitelju cilj u radu.

Američka gospodarska komora u Hrvatskoj preuzela je hvalevrijednu inicijativu i objavila novo stajalište pod nazivom „Prijedlozi za izmjene Zakona o javnoj nabavi“ (dostupno na poveznici: https://www.amcham.hr/novo-stajaliste-prijedlozi-za-izmjene-zakona-o-javnoj-nabavi-n1379).

U nastavku slijedi pregled prijedloga, ali i dodatne sugestije autora članka o elementima koji bi trebali biti razmotreni u sustavu javne nabave.

Niže su navedena stajališta stručnjaka angažiranih ispred Američke gospodarske komore te autorice članka.

I.

Kada govorimo o postupku prethodnog savjetovanja s tržištem, vrlo dobro znamo koja je zakonska obveza kao i to da je postupak prethodnog savjetovanja koristan instrument. Nekim naručiteljima, naročito ako su pod pritiskom rokova propisanih krovnim ugovorom o dodjeli bespovratnih sredstava, ponekad se čini da je savjetovanje dodatni administrativni teret i gubitak vrijednog vremena u utrci s rokovima, ali svakako nam je iskustvo tijekom godina pokazalo da su preporuke i zahtjevi dobiveni tijekom prethodnog savjetovanja najčešće korisni, upućuju na neke omaške ili moguća poboljšanja dokumentacije o nabavi. Stoga je vrijedno razmotriti prijedlog da se rok za dostavu primjedbi i prijedloga produlji na minimalno 10 dana. Na taj način zainteresirani gospodarski subjekti bi pravodobno mogli reagirati, analizirati objavljenu dokumentaciju i dati svoje preporuke za unaprjeđenje iste, a naručitelji bi svoje postupanje obrazložili u izvješću i potencijalne izmjene obuhvatili u novoj verziji dokumentacije o nabavi.

II.

Tim stručnjaka Američke komore predložio je dodati u Zakon odredbu da provedba prethodnog savjetovanja s gospodarskim subjektima o nacrtu DON-a u skladu s člankom 198. ZJN-a predstavlja jednu od mjera iz članka 199. stavka 2. ZJN-a.

Međutim, pitanje sukoba interesa je vrlo složeno pitanje i pod ozbiljnijom provjerom od strane Europske komisije, predmet revizija, stoga se ovoj tematici treba pažljivo i vrlo oprezno pristupiti. Što se tiče sukoba interesa, potrebno bi bilo (ovo vrijedi za svakog praktičara u javnoj nabavi) proučiti Smjernice o izbjegavanju i upravljanju sukobom interesa na temelju Financijske uredbe (poveznica: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/protection-eu-budget/conflict-interest_hr), jer sukob interesa seže zapravo mnogo šire od odredbi koje se nalazei u ZJN.

Vezano za spomenuti članak 199. ZJN tu se u praksi često nailazi na pogrešno tumačenje članka koji nam opisuje mjere naručitelja za očuvanje transparentnosti i tržišnog natjecanja u slučaju prethodnog sudjelovanja gospodarskog subjekta u pripremi postupka te moguće (ali nikako obvezno) isključenje gospodarskog subjekta s ostvarenim prethodnim preduvjetima. Dakle, članak govori o mjerama za zaštitu transparentnosti za prevenciju potencijalnog sukoba interesa u slučajevima prethodne uključenosti gospodarskog subjekta u pripremu postupka (vidjeti Rješenje DKOM-a KLASA: UP/II-034-02/23-01/698 URBROJ: 354-02/1-24-4, od 18. siječnja 2024.).

U svakom slučaju, s navedenim srodnim temama moramo biti oprezni i iste će zasigurno biti predmetom budućih analiza.

III.

Jednostavna nabava je koliko preferirana zbog jednostavnosti, manjeg administrativnog tereta i brzine, toliko i blago rečeno „nezgodna“ zbog očite manjkavosti transparentnosti i gušenja tržišnog natjecanja (ako se koristi bez mjere i van pravila).

Možemo reći da je i „umjetno cijepanje nabave“ vidljivo u različitim planovima nabave koje vidimo na EOJN RH, naročito u slučajevima gdje naručitelji u planu nabave nemaju postupke financirane iz EU projekata te je kontrola slabija (o kontroli javne nabave i postupanja naručitelja postoje različiti napisi u medijima te neće biti predmetom ovog članka).

Američka komora je predložila zakonski propisati da se za robe i usluge jednostavna nabava provodi za postupke vrijednosti jednake ili manje od 50.000,00 EUR, a u slučaju radova za postupke vrijednosti jednake ili manje od 100.000,00 EUR. S obzirom na drastično povećanje cijena, povećanje prastarih pragova je logično, odnosno ostaviti stare pragove bilo bi nerealno.

Također je predloženo obvezno objavljivanje jednostavnih nabava koje javni naručitelji objavljuju u Planu nabave na portalu EOJN RH, što bi svakako garantiralo transparentnost i mogućnost tržišnog natjecanja. U slučaju slanja Poziva za dostavu ponuda na minimalno 3 gospodarska subjekta po slobodnoj volji naručitelja, koliko god se kasnije utvrđivalo postupanje Naručitelja (i eventualna povezanost ili dogovor među ta 3 gospodarska subjekta) realno ne omogućavaju dobivanje poslovnih prilika za male i srednje poduzetnike. Drugim riječima, kod naručitelja X može se desiti da šansu za dobivanje ugovora kontinuirano imaju samo 2-3 ista gospodarska subjekta.

U slučaju povišenja praga za jednostavnu nabavu i obavezne objave jednostavne nabave na portalu EOJN, sustav bi dobio mogućnost bržeg i učinkovitijeg ugovaranja poslova, ali i nužnu zaštitu transparentnosti i tržišnog natjecanja.

Nadalje, svakako bi trebalo kontrolirati planove nabava iz više aspekata, a iz aspekta cijepanja postupaka sasvim sigurno.

Stručnjaci Američke komore također predlažu dodati u ZJN minimalni sadržaj i strukturu općeg akta koji trebaju sadržavati sve jednostavne nabave ili odrediti donošenje zasebnog pravilnika za jednostavne nabave te dodati u ZJN odredbu kojom je rok za dostavu ponuda minimalno 10 dana, jer se do sada pokazalo da neki naručitelji propisuju suviše kratke rokove za pripremu ponuda.

IV.

Po pitanju primjene ekonomski najpovoljnije ponude (ENP), stručnjaci AmCham predlažu dodati u ZJN odredbu kojom se naručitelje obvezuje da u dokumentaciji o nabavi obrazlože razlog/e korištenja pojedinog odnosno pojedinih necjenovnog kriterija te njegovu/njihovu povezanost s predmetom nabave.

Međutim, problem u osmišljanju i propisivanju kriterija za odabir ponude je širi te dolazi djelomično od manjka ideja što kvalitativno ocjenjivati, a djelomično od  opravdanog straha od žalbi i nepravilnosti/financijskih korekcija te se naručitelji drže „sigurnog“ isprobanog terena. Obrazlaganje kriterija ne bi bilo od dostatne pomoći.

MINGOR je oko 2017.godine objavio još uvijek dostupne i vrlo korisne Smjernice za ENP (poveznica: http://www.javnanabava.hr/userdocsimages/Smjernice_01-ENP.pdf) međutim iste je moguće dopuniti i naručiteljima naglasiti da je iste preporučeno koristiti, jer se kao kriterij za odabir ponude mogu koristiti (naravno ako je isto dobro propisano): vrijeme odaziva, usluge održavanja, dodatne funkcionalnosti na opremi, uporabu kvalitetnijih materijala, zelene kriterije itd. Uz detaljnije Smjernice te poduku i „zeleno svjetlo“ od sustava, kriteriji za kvalitativni odabir mogli bi biti „šarolikiji“.

V.

Okvirni sporazumi u javnoj nabavi: Stručnjaci Američke komore su sugerirali zakonski propisati da naručitelji moraju ugovoriti najmanje 70% predviđene vrijednosti okvirnog sporazuma tijekom njegova trajanja, zakonski propisati da se okvirni sporazumi mogu koristiti samo u opravdanim situacijama, uz jasno objašnjenje navedenog opravdanja te zakonski propisati da naručitelji moraju obrazložiti smanjenje količina ili vrijednosti ugovora, omogućavajući ponuditeljima da se pravovremeno prilagode. Vezano za problematiku okvirnih sporazuma u praksi (uključujući mini-nadmetanja), sustav bi svakako mogao dodatno izraditi analizu i objaviti dodatne  preporuke (smjernice).

VI.

U proteklim godinama se dosta govorilo o potrebnom jasnijem preciziranju pravne prirode/tipa ugovora o javnoj nabavi, odnosno o tome da se ugovor o javnoj nabavi definira kao upravni ugovor o čijoj valjanosti odlučuje upravni sud u zakonski propisanim rokovima. (Kako je tema složenija, ista će biti predmetom drugog članka.)

VII.

Stručnjaci su se dotakli i preciziranja trenutka stupanja na snagu ugovora o javnoj nabavi. Potrebno je, po njima, jasno zakonski propisati da ugovor o javnoj nabavi stupa na snagu tek trenutkom potpisa pisanog ugovora od obaju ugovornih strana, jer su se u praksi događale različite situacije, primjerice nakon donošenja odluke o odabiru i proteka roka mirovanja, odluka o odabiru bi postala izvršna, međutim iz osebujnih okolnosti ne bi došlo do potpisa ugovora.

S time u svezi svakako bi trebalo razmotriti (dodatak autorice članka) je li potrebno prilagoditi i izmijeniti članak 307. ZJN uključujući stavak 7. i redefinirati ili dodati pojedine točke koje se odnose na situacije u kojima se može, ne uzimajući više u obzir ponudu prvorangiranoga, provjeriti drugorangiranog ponuditelja, tj. sklopiti ugovor s inicijalno drugorangiranim ponuditeljem. Isto je naročito važno zbog situacija u kojima su prema posebnim propisima potrebni određeni dokazi, a nedostava takvih dokaza ne može se smatrati odustankom od ponude (o čemu nam svjedoče Rješenja DKOM-a tijekom 2023. i 2024. g., primjerice: KLASA: UP/II-034-02/23-01/377 URBROJ: 354-02/10-23-12 od 1. rujna 2023.). Moguć je i nastup novonastalih okolnosti ili saznanja, nakon Odluke o odabiru, a prije sklapanja ugovora, pri čemu odgovarajuća točka trenutno ne postoji u čl. 307. st. 7., a ugovor nije moguće sklopiti, te isto tako ne postoji niti odgovarajući članak vezan za poništenje postupka u takvom slučaju (napomena: preduvjeti za poništenje postupka u ZJN bi jednako tako mogli biti razmotreni i eventualno redefinirani, naravno imajući u vidu prevenciju zlouporabe istih). U takvim rijetkim slučajevima, primjerice ako je naručitelj dobio informaciju i dokaze da je ponuditelj u ponudi dao lažne podatke, nakon Odluke o odabiru, naručitelj može samo sklopiti i odmah raskinuti ugovor te ponoviti postupak javne nabave (ako ponuditelj ne odustane od sklapanja ugovora) što nikako nije učinkovito.

VIII.

Izmjene ugovora o javnoj nabavi i nadzor nad izvršenjem ugovora javne nabave

Stručnjaci predlažu obvezu korištenja obveznog standardiziranog obrasca objavljenog na EOJN RH s opisom činjenične podloge za izmjenu ugovora i pravnu osnovu na kojoj se temelji izmjena ugovora, s jasnim pozivanjem na konkretne zakonske i podzakonske članke te predviđanje mehanizma za pobijanje nezakonitih izmjena ugovora.

Međutim, potrebno je ovdje dodati i to da praktičari u javnoj nabavi još uvijek imaju određene nejasnoće u vezi tumačenja i primjene članaka 315.-320. ZJN te bi svakako bilo korisno izmijeniti i dopuniti navedene članke kako ne bi bilo dvojbe oko primjene u praksi.

U vezi izmjena ugovora svakako bi bile dobrodošle i smjernice objavljene od strane relevantnih tijela, a poglavito vezano za ugovore o javnoj nabavi radova (ugovora o građenju) radova te primjenu Zakona o obveznim odnosima, Posebnih uzanci o građenju (koje nisu u potpunosti harmonizirane sa ZJN-om), ostalih relevantnih propisa u graditeljstvu i primjenu FIDIC ugovora zbog različitih nesuglasja i nejasnoća te poteškoća primjerice kod izmjene ugovora po principu „ključ u ruke“.

Nadalje, trebalo bi popratiti jesu li nakon sklapanja ugovora s „dumping“ cijenom kasnije uslijedili aneksi ugovoru zbog povećanja izvorno ugovorenog iznosa što bi mogla biti određena indikacija na manipulativne radnje.

Slijedom svega navedenoga, izmjene ugovora o javnoj nabavi su složena tema i bilo bi korisno posvetiti joj vremena i razmotriti tekuću problematiku.

IX.

Odnos ponuditelja u sustavu PDV-a i onih koji su oslobođeni obveze plaćanja

Američka komora predlaže zakonski propisati da se kao usporedna cijena pri ocjeni ponuda uzima u obzir cijena izražena bez poreza na dodanu vrijednost neovisno o tome je li ponuditelj u sustavu PDV-a ili nije te neovisno o tome može li javni naručitelj ili ne može koristiti pravo na pretporez o čemu će u sustavu vjerojatno još biti riječi.

X.

U sustavu javne nabave postoje i druge teme koje je potrebno razmotriti:

Iznosi za pokretanje žalbenog postupka

Iako nijedan od nas praktičara u javnoj nabavi ne bi bio sretan da dobije žalbu, ova tema bi trebala biti ponovno analizirana. Kako je pravnu zaštitu potrebno očuvati, a ne potencijalno otežavati, korisno bi bilo ponovno razmotriti jesu li iznosi za pokretanje žalbenih postupaka primjereni.

Vezano za članak 273. zbog problema koji se dešavaju u praksi, potrebno bi bilo izmijeniti i dopuniti članak na način da se gospodarski subjekt može oslanjati ne samo na obrazovne i stručne kvalifikacije već i na reference što i jest sukladno praksi odnosno pravnom standardu (oslanjanje na tehničku i stručnu sposobnost) te u tom slučaju gospodarski subjekt na kojega se oslanja mora izvršavati dio predmeta nabave, odnosno dio ugovora, o čemu bi također vrijedilo dati jasnije smjernice, sve kako bi se spriječila potencijalna manipulacija te eventualne nepravilnosti i financijske korekcije.

Neuobičajeno niske ponude

Tko god je dio privatnog sektora, pri čemu je naglasak na pružateljima usluga, zna da je ovo bolna točka. Privatni sektor ne pruža usluge zbog stjecanja referenci, već zbog zarade.

S obzirom na neupitnu činjenicu da je tržište usluga pod teretom tzv. dumping cijena, a žalbe vezane za neuobičajeno niske cijene su mahom neuspješne, valjalo bi u potpunosti izmijeniti odredbe Pravilnika o dokumentaciji o nabavi te ponudi u postupcima javne nabave, odnosno oba stavka (1 i 2) članka 22. Objašnjenje izuzetno niske ponude kako bi i ponuditelji i naručitelji imali jasnije smjernice za postupanje, odnosno kako bi se spriječilo poražavajuće  rušenje cijena intelektualnih usluga. Osim urušavanja tržišta usluga, naručitelji ne mogu bit sigurni u kvalitetu ugovorenih usluga s toliko obrušenim financijskim ponudama.

Zaključno

Ako je netko od čitatelja ovog članka vanjski promatrač događanja u sustavu, vjerojatno je zamijećeno da se u većini dokumentacija o nabavi (nabave velike vrijednosti) predmet nabave ne dijeli na grupe predmeta nabave, već se navodi manje-više slično obrazloženje „da je posrijedi jedna funkcionalno-tehnološka cjelina te bi izvršenje bilo suviše složeno u slučaju dodjele više ugovora po grupama“. U nekim slučajevima je ovo obrazloženje logično i primjereno, postupanje je formalno-pravno dopušteno, ali u nekima naručitelji idu „linijom manjeg otpora“, što se ne može shvatiti postupanjem u smjeru Direktive o javnoj nabavi gdje je jasno propisano (na više mjesta) zašto se predmeti nabave dijele na grupe, zašto se mora olakšati pristup manjim i srednjim poduzećima te da je javna nabava dodatni mehanizam za razvoj gospodarstva i poduzetništva.

U svakom slučaju, razgovor o gore navedenim i potencijalno dodatnim temama je dobrodošao i možemo očekivati i druge analize mogućih poboljšanja sustava javne nabave odnosno Zakona o javnoj nabavi, jer mjesta za poboljšanje uvijek ima u svemu što radimo.